Відкриваємо двері дітям



Блоги

5460 0

Тенденції розвитку політики щодо соціального сирітства в контексті сучасної кризи в Україні

У сучасному суспільстві людський капітал стає ключовим чинником розвитку. Тому соціальна політика є пріоритетним напрямом діяльності держави, а одним з її елементів – політика щодо соціалізації підростаючого покоління.

Відтворення людського капіталу неможливе без інклюзивної політики щодо всіх соціальних груп, зокрема – дітей-сиріт, кількість яких зростає навіть на тлі зменшення народжуваності. Йдеться не лише про біологічних сиріт. Тенденції суспільного розвитку сприяють зростанню соціального сирітства, тобто позбавленості батьківської опіки. Проблема соціалізації біологічних та соціальних сиріт – важлива складова відтворення суспільства. Як свідчить історія різних країн, кризові періоди загострюють цю проблему. Тому становлення національної політики щодо дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, є актуальною проблемою.

Різні аспекти цієї проблеми ставали предметом досліджень, зокрема, в Україні. Розвиток сімейних форм виховання аналізувала І. Ченбай, державну допомогу сім’ям – Л. Кулачок, імплементацію міжнародних стандартів – О. Вінгловська. Але наразі відсутні дослідження впливу сучасної фінансово-економічної та суспільно-політичної кризи на формування політики щодо дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Відтак метою даної статті є дослідити вплив фінансово-економічної та суспільно-політичної кризи на становлення національної політики щодо дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування. Для виокремлення тенденцій розвитку ми використовуватимемо історичний підхід. Актуальність застосування методу case study пов’язана з рішеннями уряду в цій сфері після зміни влади у 2014 р.

У березні 2014 р. Міністерство фінансів України винесло на розгляд уряду проект рішення про скорочення фінансування соціальної роботи. Це пояснювалося критичним станом державних фінансів. Цей захід давав змогу зекономити 323,4 млн гривень [1]. Він вів до скорочення понад 10 тис. фахівців із соціальної роботи (далі – ФСР), посади яких були введені у 2012 р.

Ця ініціатива призвела до суспільної дискусії. Громадські організації звернулися з листом до уряду, попереджаючи його, що він ризикує отримати зростання соціального сирітства та подальше потрапляння дітей в інтернати, і наголошуючи, що це суперечить стандартам соціальної політики Євросоюзу [2]. Попри це, уряд вніс до формули бюджетування зміни, які передбачали забезпечення з держбюджету ФСР лише до травня 2014 р. [3]. Питання про подальше утримання ФСР уряд рекомендував розглянути при формуванні місцевих бюджетів. Проте місцеві ради були не спроможні забезпечувати утримання ФСР.

Таке радикальне рішення уряду було спричинене не лише бюджетними, а й політичними проблемами. На це вказує заява народного депутата від однієї з проурядових фракцій. На його думку, витрати на ФСР є марною тратою, оскільки їх діяльність неефективна, дублює діяльність інших органів, а запровадження зазначеної категорії було «політичним проектом» попередньої влади з метою ведення агітаційної роботи серед населення [4].

Отже, оцінюючи рішення уряду слід аналізувати як ступінь ефективності ФСР, так і те, наскільки запровадження цієї категорії зумовлене логікою формування політики щодо дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Україна пережила три хвилі масового сирітства та безпритульності – після революції 1917–1921 рр., Другої світової війни, у 1990-х – на поч. 2000-х рр. Масштабність останньої важко оцінити. Лише у 2006 р. органи статистики визначили кількість безпритульних дітей у 70 тис. Водночас благодійні організації називали цифру у 250 тис. При цьому 40 % безпритульних дітей становили втікачі з інтернатів, ще 40 % – втікачі з асоціальних родин [5].

Водночас на поч. 1990-х рр. розпочалося формування ідеології національної політики в цій сфері. Політика радянських часів орієнтувалася на колективні форми виховання (інтернати). З проголошенням незалежності та інтеграцією до світової спільноти Україна сприймала нові засади. Початок був покладений ще в 1989 р., коли СРСР приєднався до міжнародної Конвенції з прав дитини [6], де задекларовано право дитини на сімейне виховання. Основні принципи політики в цій сфері були закладені в фундаментальних актах держави, зокрема – у Конституції. Вони проголошували честь і гідність кожної людини як найвищу соціальну цінність, забороняли дискримінацію за соціальною ознакою тощо. Ці принципи включали також сприяння участі громадянського суспільства у формуванні національної політики. У першій половині 1990-х рр. було ухвалено закони України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми», «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей». Проте реалізація згаданих принципів гальмувалася через економічну, фінансову, управлінську кризу.

Лише з середини 1990-х рр., після стабілізації у сфері держуправління, розпочалося налагодження системної роботи в цій сфері. Відбувся перехід від декларування принципів до напрацювання законодавчої бази. Було ухвалено Сімейний кодекс України, закони «Про охорону дитинства», «Про соціальну роботу з сім’ями, дітьми та молоддю», «Про соціальні послуги» тощо. Розпочалося створення служб у справах неповнолітніх – на них покладалися пошук та облік безпритульних, їх ресоціалізація. У 1994–1999 рр. відкрили 79 притулків [7, с. 62]. Однак їх було недостатньо. У 2000 р. в них перебувало близько 21 тис. дітей, а загальна кількість безпритульних дітей була значно більшою. Крім того, у цей період проблему безпритульності намагалися вирішити за допомогою самого джерела безпритульності – дітей направляли до інтернату, з якого вони знову тікали.

Ще однією тенденцією стала активізація громадськості. Виникають благодійні організації «Отчий дім», «Розвиток України», «Пілігрим» тощо, українські філії міжнародних організацій. Вони не лише боролися з безпритульністю, а й апробовували інноваційні форми виховання, зокрема – сімейні [8]. Це були важливі напрями роботи, але її обсяги не сприяли повному вирішенню проблеми.

Поступовий вихід України на траєкторію економічного зростання, формування нової соціальної структури на зламі століть сформували умови для інтенсифікації національної політики щодо сирітства. Переломним став 2005 р. Крім об’єктивних передумов, у цей час збіглися й інші чинники, зокрема подальша активізація громадянського суспільства, прихід до влади сил, які декларували європейські цінності, а також суб’єктивні фактори, а саме те, що для нового президента проблеми дітей були особливо близькі. Подолання дитячої безпритульності й сирітства було визначено пріоритетом. У червні 2005 р. президент затвердив Указ «Про першочергові заходи щодо захисту прав дітей» [9]. Його й слід вважати стартом реформи [5]. Цим указом уряду доручалося затвердити концепцію реформування системи виховання дітей-сиріт. Було здійснено також організаційні зміни. Мінмолодьспорту отримало повноваження з реалізації реформи та координації діяльності інших органів влади в цій сфері. Це було важливо, адже раніше діти часто ставали заручниками міжміністерських неузгоджень [5]. Для стимулювання розвитку сімейних форм виховання впровадили фінансування витрат на утримання сиріт за принципом «гроші ходять за дитиною», за яким допомогу отримували і вихованці, і вихователі [9]. Якщо у 2000 р. функціонував 91 дитячий будинок сімейного типу (далі – ДБСТ), де виховувалися 762 дітей [10], то у 2013 р. в прийомних сім’ях та ДБСТ виховувались уже 2488 дітей [11]. На подолання безпритульності вже у квітні 2005 р. з держбюджету виділили 70 млн гривень. Кримінальну міліцію у справах неповнолітніх було реорганізовано в Кримінальну міліцію у справах дітей, що означало зміну методів роботи [5].

Однак розвиток сімейних форм не вирішував важливу з погляду саме соціального сирітства проблему – інтернатів. В Україні понад 950 закладів інтернатного типу [11]. Згідно з російськими дослідженнями, лише 10% випускників інтернатів успішно соціалізовуються, решта потрапляють до місць позбавлення волі, займаються проституцією, вчиняють суїциди тощо [12]. Нині в Україні понад 80 тис. дітей виховуються в інтернатах, і лише близько 15% з них є біологічними сиротами (решта сиріт мешкає в сім’ях опікунів, прийомних сім’ях, ДБСТ) [11]. Більшість вихованців інтернатів не має офіційного статусу дитини-сироти, хоча позбавлена права на виховання в родині – переважно це діти з малозабезпечених сімей, діти випускників інтернатів тощо. Часто керівництво інтернатів, з метою збереження фінансування закладу, навмисно перешкоджає отриманню дітьми статусу сироти, який дитина може набути за умови відсутності батьків та їх турботи протягом півроку, що дає дитині шанс бути всиновленою або переведеною до сімейних форм виховання. Тому, хоча інтернати й не вважаються перспективною формою виховання, ігнорувати цю проблему – зокрема, й у плані реформування – не варто.

У 2007 р. Кабінет Міністрів ухвалив Постанову «Про затвердження Державної цільової соціальної програми реформування системи закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» [13]. Передбачалося утворити заклади нового типу, у яких виховуватиметься не більш як 50 дітей, що навчатимуться у загальноосвітніх школах, а не, як раніше, у «закритих» школах інтернату. Це давало б їм більше можливостей для комунікацій і в подальшому – для кращої адаптації в суспільстві. Орієнтовним терміном реформування було визначено 2007–2017 рр.

Наступним етапом національної політики стала перша половина другого десятиліття ХХІ ст. Напрями, задекларовані раніше, а сааме: розвиток сімейних форм виховання та реформування інтернатів, зберігалися. Хоча на початку цього етапу були спроби скорегувати пріоритети. Так, у 2010–2011 рр. на уряд здійснювався лобістський вплив керівників інтернатів, які намагалися загальмувати реформу. Але поступово цей вплив нівелювали [5].

Новацією цих років, що дає підстави виділити їх як окремий етап, стала увага до профілактичних форм роботи. Попередній досвід зробив очевидним той факт, що профілактика безпритульності та реформа інтернатів неможливі без допомоги сім’ям, які потрапили в складні життєві обставини та наражаються на ризик втратити функції виховання дітей [14]. Адже розвиток сімейних форм створював заміщуючі родини, але не зменшував потік дітей до інтернату й не усував причину соціального сирітства. Звісно, економічне зростання 2000-х рр. було умовою зменшення частки сімей, які потрапили в складні обставини. Але, по-перше, воно не привело до суттєвого зменшення частки бідності, по-друге – з 2008 р. розпочалась економічна криза. У ті роки на державному рівні було усвідомлено важливість превентивної роботи із cім’єю, необхідність спрямувати зусилля на підтримку родини. На це був спрямований Указ Президента України від 22 жовтня 2012 р. «Про Національну стратегію профілактики соціального сирітства на період до 2020 року» [15]. У ньому були закладені нові підходи до профілактики соціального сирітства, основа політики держави, яка має діяти щодо сім’ї, що опинилась у складних життєвих обставинах, не з позиції карального органу, а як інститут, що спрямовує зусилля для зміцнення і підтримки родини, недопущення розлучення дитини з її біологічними батьками.

Основними завданнями Національної стратегії були: удосконалення діяльності органів опіки та піклування; запровадження обов'язковості соціального супроводу сімей, у яких батьки порушують права дитини; удосконалення порядку розгляду судами справ щодо відбирання дитини від батьків без позбавлення їх батьківських прав, щодо позбавлення батьківських прав та поновлення у батьківських правах; формування толерантного ставлення до дітей та сімей з дітьми, які перебувають у складних життєвих обставинах; раннє виявлення сімей з дітьми, які перебувають у складних життєвих обставинах, виховання відповідального батьківства, запобігання випадкам відібрання дитини від батьків без позбавлення їх батьківських прав; запровадження соціальних послуг для дітей з підготовки їх до повернення в біологічну сім’ю після перебування в інтернаті; запровадження соціальних послуг для сімей з дітьми, у яких батьки розлучаються та вирішується спір між ними щодо місця проживання дітей, участі у їх вихованні; затвердження стандартів соціального супроводу сімей, де виховуються усиновлені, прийомні діти, діти-вихованці та діти, які перебувають під опікою тощо.

Цей підхід практикується європейськими країнами. На необхідності новацій наголошували й громадські організації. Практика фундації «Отчий Дім», яка займалася реабілітацією не лише дітей, а й батьків, показала: батьки, у яких дитину вилучено остаточно, мають набагато менші шанси повернутися до нормального життя (2–3 %) порівняно з тими, у яких діти залишаються (до 50 %) [8]. Водночас, надаючи соціальні послуги родині, можна запобігти добровільній передачі дитини на виховання до інтернату.

Для профілактики соціального сирітства у 2012 р. й було збільшено штат ФСР на 12 тис. осіб. Отже, мета полягала в зміні методів роботи з родиною. Соціальна служба мала бути не каральним органом, а органом допомоги родинам, який вчасно виявить проблему та вживатиме заходів для недопущення її поглиблення. Крім того, потребували соціального супроводу й прийомні сім’ї та ДБСТ. При цьому було використано європейський досвід та залучено зарубіжних фахівців для розробки методик роботи.

Щодо ступеня ефективності ФСР, слід зазначити, що згідно деяким дослідженням, з липня 2012 р. у 26 разів зросла кількість випадків запобігання випадкам розміщення дитини в інтернатного закладу. У 5 разів збільшилася кількість дітей, яких фахівці повернули із закладу державного утримання до біологічної сім’ї: у 2013 р. було реінтегровано в родину 860 дітей, у 2012 р. – 166 тощо [16].

Отже, впровадження інституту ФСР було зумовлено не так інтересами політичної агітації, як тенденціями національної політики щодо сирітства. Цей інститут має чіткі завдання та довів свою ефективність, що виявилось у зменшенні частки соціального сирітства, підвищенні функціональної спроможності родини. Його існування узгоджується з європейською практикою.

Ми не виключаємо, що ФСР могли використовуватися в інтересах політагітації, але це не може бути основним критерієм оцінки цього інституту та підставою вирішення його долі. Ми також не виключаємо, що в середовищі ФСР наявний брак професійних кадрів з причин складних умов праці, рівня зарплати. Але ці проблеми вирішуються шляхом удосконалення фінансування та навчання.

Ліквідація значної частини ФСР призвела до того, що необхідні і гарантовані державою послуги не отримують: 358,3 тис. сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах (де виховуються 588,1 тис. дітей), 141 тис. сімей, які перебували під соціальним супроводом, 4199 прийомних сімей (7579 дітей), 881 ДБСТ (5890), 63 тис. дітей, які перебувають під опікою. Це, цілком вірогідно, призведе до нової хвилі соціального сирітства та безпритульності, а відтак злочинності. Сприяє цьому й зростання кількості вимушених переселенців з окупованих територій та зони проведення бойових дій.

Певна річ, не можна ігнорувати той факт, що скорочення ФСР, так само як інші заходи зі скорочення соціальних витрат у 2014 р., було зумовлено скрутним фінансово-економічним становищем, потребою в економії коштів держбюджету. Але цей ефект сумнівний. Зростання соціального сирітства, безпритульності, злочинності призведе до збільшення асигнувань на їх подолання. Витрати на утримання інтернатів, наповнення яких стане наслідком скорочення ФСР, на порядок більше, ніж фінансування соціальних послуг населенню. Щороку інтернатним закладам виділяється фінансування в розмірі 5,7 млрд грн, тоді як завдяки скороченню ФСР вдається скоротити видатки з держбюджету лише на 323 млн грн [11, 17]. Тому, витрати, причому набагато більші, просто переносяться на наступні бюджетні періоди.

Крім того, слід зважати на таке. Складне фінансово-економічне становище склалося, зокрема, через необхідність спрямовувати значні ресурси на сектор оборони та безпеки, але саме потреби безпеки зумовлюють необхідність збереження профілактики соціального сирітства одним із пріоритетних завдань держави. Як показує досвід сучасних подій, саме тих громадян, які ведуть маргінальний спосіб життя, часто використовують для дестабілізації ситуації в країні. Діти, які виховувалися поза родиною або в асоціальних родинах, є групою найбільшого ризику щодо ведення злочинної діяльності. Вихованці інтернатних закладів мають низку психологічних проблем, які можуть стати причиною їх жорстокого поводження. Отже, між безпекою держави і проблемою профілактики сирітства існує прямий зв’язок.

Слід погодитися, що питання про джерела фінансування ФСР дискусійне. Обгрунтованою є точка зору, що здійснення соціального супроводу найкраще може бути реалізоване на рівні місцевих громад. Але є, щонайменше, дві причини, які заважають перекладанню повної відповідальності на місцеві бюджети. По-перше, це –фактична війна в Україні. Проблеми біологічного та соціального сирітства, які загострюються внаслідок масової загибелі людей та великої кількості переселенців, не можна бути вирішені виключно місцевими громадами та потребують держфінансування. По-друге, умовою зростання частки місцевих бюджетів у розв’язанні проблем сирітства є реформа міжбюджетних відносин та в цілому децентралізаційна реформа. Остання, а отже – наповнення місцевих бюджетів, гальмується, зокрема, і через воєнні дії. Тому, на нашу думку, потрібне відновлення ролі держбюджету у розв’язанні проблем сирітства.

Відтак вирішення проблем біологічного сирітства та профілактика сирітства соціального є комплексним завданням, виконання якого покладається на державу та громадянське суспільство. В умовах, коли стан захисту прав дітей в Україні за всю історію незалежності є найкритичнішим, зокрема – через воєнні дії, першочерговим завданням держави є забезпечення якісного соціального супроводу сімей та дітей, які опинились у складних життєвих обставинах. Залишаються актуальними напрями, передбачені Національною стратегією профілактики соціального сирітства на період до 2020 р., зокрема – внесення змін до законів України «Про соціальні послуги», «Про соціальну роботу з сім’ями, дітьми та молоддю» щодо обов’язковості соціального супроводу сімей, у яких батьки порушують права дитини; впровадження нових методик роботи з родинами та дітьми, які успішно апробовані в інших країнах; розробка механізмів реінтеграції дітей з інтернатів до їхніх біологічних родин; впровадження нових соціальних технологій, спрямованих на раннє виявлення сімей з дітьми, які перебувають у складних життєвих обставинах, тощо. Протягом останніх років державою у співпраці з благодійними організаціями було розроблено комплекс методик та заходів, що дадуть змогу реформувати й удосконалити соціальну роботу з дітьми та сім’ями, але їх впровадження неможливе без політичної волі та належного фінансування.

 Література:

1. Щодо скорочення посад фахівців із соціальної роботи: Повідомлення Міністерства соціальної політики України від 18.04.2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mlsp.gov.ua/labour/control/uk/publish/article?art_id=160463&cat_id=138242.

2. Лист Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України Прем’єр-міністру України Яценюку А. П. щодо скорочення 12000 посад фахівців із соціальної роботи [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mlsp.gov.ua/labour/control/uk/publish/article;jsessionid=46A0645EECA64ECAC2F28B0E5A85AA94.app1?art_id=167716&cat_id=121315.

3. Постанова Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2010 р. № 1149» від 25 березня 2014 р. № 96 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/96-2014-п

4. Акция против сокращения 12 000 социальных работников [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://avtonomia.net/2014/04/04/aktsiya-protiv-sokrashheniya-12-000-sotsial-ny-h-rabotnikov/.

5. Архів Ю. Губерт Аудіо запис інтерв’ю з Ю. Павленком 06.08.2014 р.

6. Конвенція про права дитини від 20 листопада 1989 р. Схвалена Генеральною Асамблеєю ООН. Ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 р. № 789-XII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_021

7. Державна доповідь про становище дітей в Україні (за підсумками 1999 р.) : Соціальний захист дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування / Л. С. Волинець, Ю. Г. Антипків, І. У. Жечко та ін. – К. : Український інститут соціальних досліджень, 2000. – 318 с.

8. Губерт Ю. Г. Діяльність благодійних організацій України з подолання дитячої безпритульності й допомоги сиротам у 1990–2000-х роках (на прикладі фундації «Отчий дім») / Губерт Ю. Г. // «Гілея: науковий вісник»: Збірник наукових праць. – 2014. – № 80. – С. 36–39.

9. Указ Президента України «Про першочергові заходи щодо захисту прав дітей» від 11 липня 2005 р. № 1086/2005 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1086/2005.

10. Захист прав дитини в Україні : Підсумки діяльності у 2013 р. Уповноваженого Президента України з прав дитини [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.unicef.org/ukraine/ukr/Report_2014_OBL.pdf.

11. Звіт про здійснення Уповноваженим Президента України з прав дитини моніторингового дослідження стану функціонування закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які не мають необхідних умов для виховання та навчання в сім’ї, дітей з особливими потребами, ефективність використання такими закладами бюджетних коштів, спрямованих на забезпечення їх діяльності [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/docs/zvit_int_2013.pdf.

12. Довжик Л. М. Социализация выпускников детских домов [Електронний ресурс] / Л. М. Довжик, Т. О. Арчакова. – Режим доступу : http://psypress.ru/articles/25184.shtml.

13. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної цільової соціальної програми реформування системи закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» від 17 жовтня 2007 р. № 1242 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1242-2007-п.

14. Альтернативний звіт«Про реалізацію Україною положень Конвенції ООН про права дитини 2002–2008 рр.» : Підготовлено громадськими організаціями України [Електронний ресурс]. – К., 2009. – 89 с. – Режим доступу: http://www.unicef.org/ukraine/report-ukr.pdf.

15. Указ Президента України «Про Національну стратегію профілактики соціального сирітства на період до 2020 року» від 22 жовтня 2012 р. // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/609/2012.

16. Дибайло В. Перша помилка нового уряду в соціальній політиці [Електронний ресурс] / Дибайло В. – Режим доступу : http://life.pravda.com.ua/columns/2014/04/11/163069/.

17. Карпец А. Украинская власть уничтожает социальную службу. На очереди — образование? [Електронний ресурс] / Карпец А.  – Режим доступу : http://fraza.ua/analitics/07.04.14/192691/ukrainskaja_vlast_unichtozhaet_sotsialnuju_sluzhbu_na_ocheredi_obrazovanie.html




Julia Gubert

Julia Gubert

Увійдіть,
як користувач:




Коментарi

нема коментарів

Вийти
Увійдіть,
як користувач:
увiйти